Эффективный способ борьбы с коррупцией - иски в защиту общественных интересов

Недавние события в Египте наглядно показали, что коррупция и произвол чиновников, рост цен из-за монопольного характера экономики неизбежно приводит к социальным потрясениям. Сходство ситуации с Россией очевидно, коррупция в нашей стране стала нормой. Сегодня невозможно вести бизнес, не обладая «крышей» в лице правоохранительных органов, не имея тесных связей с командой губернатора. И граждане, и предприниматели чувствуют себя сегодня незащищенными от произвола. Вывоз за рубеж капитала, отъезд из страны талантливой молодежи, широко распространенное среди россиян убеждение, что в сложившейся ситуации лично от них ничего не зависит, социальный цинизм создают угрозу будущему страны.

С этой позиции поиск эффективных методов борьбы с коррупцией не просто актуален, это вопрос о реальности в модернизации страны. Не решив его, не создав в стране благоприятный климат для жизни, работы и бизнеса, Россия неизбежно сойдет в число слаборазвитых стран.

Политология видит выход в политической конкуренции, при которой имеет место разделение политической элиты, когда одна ее часть оппонирует другой, понуждая чиновников и депутатов следовать официально декларируемой цели установления в стране режима законности. Это понуждает и правящую партию «соблюдать гигиену», то есть бороться с коррупцией в своих рядах. Политическая конкуренция требует наличия независимого парламента, контролирующего исполнительную власть, выявляющего факты ее злоупотреблений; политической оппозиции, заинтересованной в разоблачении коррумпированных чиновников, что повышает шансы оппозиции на выборах; независимых СМИ, предающих факты коррупции огласке; независимого суда, устанавливающего наказание за противоправные деяния.

Не умаляя достоинства политической конкуренции как базового условия реальной борьбы с коррупцией, мы хотим обратить внимание на еще один метод, позволяющий (в промежутке между избирательными кампаниями) использовать активность граждан для борьбы с коррупцией, за неукоснительное соблюдение закона, Этот правовой механизм в последние десятилетия прочно утвердился во многих странах. Речь идет о законодательном оформлении права отдельных граждан и их объединений на судебные иски в защиту интересов групп или неопределенного круга лиц (общественных интересов), а также о стимулах, побуждающих людей к такой гражданской активности.

Защита гражданами и их объединениями интересов иски в защиту интересов групп или неопределенного круга лиц включает в себя: - иски к органам власти и местного самоуправления, связанные с конкретными решениями или действиями должностных лиц (дела, возникающие, например, по решениям органов власти о точечной застройке в городах), - иски об оспаривании законности нормативно – правовых актов, противоречащих законам или затрагивающих общественные интересы (например, наличие явно коррупциогенных или противоречащих закону положений в инструкциях и правилах), - иски о признании действий коммерческой организации противоправными, нарушающим законные права и интересы граждан (например иски в защиту окружающей среды или иски потребителей, иски акционеров).

Все эти виды исков представлены в мировой практике.

Ситуация с исками в защиту интересов групп и неопределенного круга лиц в России

Иски о защите неопределенного круга лиц предусмотрены ст. 46 ГПК РФ.

Согласно ей в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Такие случаи в настоящее время предусмотрены ГПК РФ (ст. 45), Законом РФ от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей" (ст. 44, 45, 46), Федеральным законом от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". Возможность обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц косвенно предусмотрена и в ряде других законов, например, в Федеральном законе от 23.06.1999 N 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»". Подчеркнем, что право на иск в защиту неопределенного круга лиц в российском законодательстве не универсально, требуется специальное упоминание об этом в тексте того или иного закона.

При этом следует особо отметить, что случаев, когда отдельные граждане могли бы обратиться с подобный иском в суд, в российских законах сегодня не предусмотрено, такого права у частных лиц сегодня фактически нет. Государственная дума наделила правом обращаться в суд с исками о защите прав неопределенного круга лиц лишь прокуратуру, некоторые другие государственные органы, органы местного самоуправления (ОМС), а также некоторые юридические лица. Так, например, Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей" предусматривает право обращаться в суд с иском в защиту неопределенного круга лиц исключительно органы местного самоуправления (ст. 44),  общественные объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) (ст. 45), а также уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей, иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг) (ст. 46).

При предъявлении иска в защиту интересов неопределенного круга лиц преследуется, в первую очередь, публичный интерес - пресечение противоправной деятельности какой-либо организации в интересах неопределенного круга лиц. Непосредственно в таких делах вопрос о возмещении ущерба не решается. Формально между исками в защиту интересов группы лиц и интересов неопределенного круга лиц есть различие. Оно сходит на нет, если группа очень многочисленна. Но с точки зрения предоставления активным гражданам прав по борьбе с коррупцией различия не существенны.

Представим себе типичную ситуацию, когда управляющая компания необоснованно взимает с граждан дополнительные суммы за обслуживание многоквартирного дома. Суммы небольшие, с каждой квартиры несколько сотен рублей, но в масштабах дома набегают за год многие тысячи.

Отдельный гражданин вправе подать в суд иск в связи с понесенным его семьей ущербом. Но даже в случае положительного решения сумма иска будет заведомо ниже расходов на адвоката. Да и потеря сил и времени истца на участие в таком судебном процессе не соизмерима с выигрышем.

В России общественное объединение потребителей в соответствии со ст. 46 Закона о защите прав потребителей вправе требовать по суду признания действий этой управляющей компании незаконными на основании иска о защите неопределенного круга лиц. Но, вынося решение по такому иску, суд вправе лишь потребовать от компании прекратить поборы, но не это избавит семью от необходимости последующего индивидуального иска на небольшую сумму. Причем для возмещения вреда истцу надо будет доказать свою принадлежность к кругу лиц, указанных в ранее принятом судебном решении.

Иск в защиту интересов жильцов вправе вчинить товарищество собственников жилья, то для этого требуется включение предстоящих судебных расходов в плановую смету ТСЖ. Необходимо собрать внеочередное общее собрание и получить поддержку свыше 50% голосов присутствующих. Для отдельной семьи это трудновыполнимая задача. При этом суд будет рассматривать ущерб, нанесенный управляющей компанией именно ТСЖ (техобслуживание лестниц и других мест общего пользования). А ущерб, нанесенный поборами конкретным семьям, опять останется за пределами спора. При таких бастионах, воздвигнутых Государственной Думой перед жильцами, управляющая компания может спокойно продолжать обирать жильцов, ей реально ничего не грозит.

В отличие от россиян житель США вправе единолично проявить гражданскую инициативу, нанять адвоката и подать иск в защиту интересов группы жильцов своего дома, не получая предварительно их согласия. Главное, он обязан оповестить соседей и представить суду доказательства противоправной деятельности ответчика. При этом важно подчеркнуть, что активность борца за общие интересы будет вознаграждена - суд при положительном решении не только обяжет ответчика возместить судебные расходы, но и присудит ему в виде премии значительную часть (нередко до 30%) от общей суммы иска. А она для всех жильцов дома может за год достигнуть солидных размеров. Правда, при этом для борьбы с возможным сутяжничеством, суд может потребовать от истца внести на его счет определенную сумму - в качестве залога. С экономически невыгодным иском россиянин сталкивается, если в том или ином учреждении от него незаконно требуют лишнюю справку или согласование. Он вправе обратиться в суд, настоять на своем. Но, опять таки, велики затраты сил, времени, денег. Он может написать заявление прокурору. Но где гарантия, что сам прокурор отреагирует должным образом, не покроет взяточников? Случаев подобной практики достаточно. Для россиянина рациональное решение - дать вымогателям взятку. Совсем иной была бы позиция многих граждан, если бы они могли бы законным образом вступиться за нарушенные права и интересы всех своих сограждан, обращавшихся в данное учреждение. И если бы в случае положительного решения суда истцы могли бы рассчитывать на определенный денежный бонус, например в форме возмещение морального вреда за счет вымогателей. В таких условиях желающих незаконно расширять сферу административного регулирования, как базы для коррупции, в России было бы много меньше. Но никаких материальных стимулов к подаче исков в защиту общественных интересов российское законодательство не предусматривает ни для отдельных граждан, ни для их объединений.

Мировой опыт

В США, Канаде и других странах общего права защита групповых или общественных интересов осуществляется в форме class action (групповых исков). В такой форме ведется не только защита интересов неопределенного круга лиц, как например, требование запретить рекламу табачных изделий, но и предъявляются однородные индивидуальные притязания, скажем, иск к управляющей компании жильцов многоквартирного дома. К участию в групповом процессе допускаются как общественные организации, так и граждане, никак не связанные между собой. Истцами может быть одно или несколько лиц. Достаточна общность интересов или способов защиты (для группового ответчика)¹. Общность интересов членов группы суд признает своим постановлением.

Институт группового иска универсален. Он используется в любых сферах, где возникают конфликты, затрагивающие интересы значительного числа граждан - в трудовых, корпоративных, потребительских и иных правоотношениях. Он не требует, как в России, специального указания в тексте закона. Судебное решение распространяется на всех членов группы, даже если иск подавало одно лицо. В случае проигрыша процесса судебное решение также действует в отношении всей группы.²

К групповым искам в США прибегали акционеры, заключенные тюрем, работники по найму, учащиеся, руководители школьных округов и многие другие. Суды выносили решения, обязывающие вернуть акционерам незаконно удержанные суммы, администрации тюрем – отказаться от противозаконной практики, работодателям – пересмотреть правила увольнения …

Ныне действующие в США нормы федерального права, регулирующие групповые иски, определяют допустимость группового производства, процедуру определения состава членов группы, участвующих в производстве, порядок осуществления такого производства, возможность прекращения производства или заключения мирового соглашения. Рассмотрим их подробнее.

Один или несколько членов группы вправе предъявить иск или отвечать по нему от имени всех членов группы, если группа граждан настолько многочисленна, что соучастие в процессе всех членов группы невозможно. Истцу достаточно обосновать неудобство или обременительность индивидуальных исков членов группы. Доказательства точного числа членов группы не требуется.

Для предъявления группового иска требуется также, чтобы в основе конфликта были вопросы права или факта, общие для всех членов группы. Впрочем, суду достаточно, чтобы в иске присутствовал хотя бы один такой вопрос. Также необходимо, чтобы исковые требования или возражения на иск были однотипны для всех членов группы. На практике суд просто проверяет, нет ли антагонизма в позициях членов группы.

Наконец обязательное условие - стороны судебного процесса должны добросовестно и адекватно защищать интересы группы. На суд возлагается обязанность, чтобы отсутствующие лица были надлежащим образом представлены, иначе последние могут добиться отмены решения.³

Кроме этих четырех обязательных условий, действующих в совокупности, для подачи группового иска необходимо, чтобы выполнялось хотя бы одно из трех дополнительных условий. Первое - что ведение раздельного производства каким-либо отдельным членом группы создаст опасность несогласованных судебных решений, предписывающих ответчику несовместимые действия, или ослабляющих защиту интересов других лиц, не участвующими в процессе. Второе – если противостоящая истцам сторона действовала так, что создала возможность защиты всей группе. Третье – общие для членов группы интересы доминируют над их частными интересами, а групповое производство есть наилучший метод разрешения данного конфликта.

Суды имеют широкие полномочия в решениях о возбуждении группового производства. Судья может потребовать, чтобы истцы более точно определили представляемую ими группу. В определенных случаях обяжут указать состав и адреса членов группы. Групповое производство может быть также ограничено по предмету иска или по группе лиц. Сама группа может быть разделена на подгруппы, каждая из которых будет иметь своего представителя, что полезно при неоднородности заинтересованных лиц. Многие штаты не требуют направлять извещение о начале группового производства членам группы и допускают уведомление неопределенного круга лиц через СМИ. Решение суда по групповому иску должно содержать описание круга лиц, которые судом рассматриваются в качестве участников группы.

Как правило, если иск удовлетворяется, то с ответчика взыскивается общая сумма ущерба. О решении суда уведомляются члены группы и им разъясняется их право предъявлять индивидуальные требования в отношении своей доли. Конечно, такой возврат не всегда происходит, особенно если число участников группы велико, а сумма в расчете одного мала. В этом случае суд может обязать ответчика соразмерно снизить цены для будущих клиентов на определенный срок. Суд может исходить из неопределенного числа членов группы, но всегда распространяет решение на всех ее членов.

Инициаторы иска, а чаще нанятые ими адвокаты обычно получают определенный процент от общего фонда, создаваемого для всей группы или от суммы выигранного иска. Принято считать, что разумной является 30%. Однако сумма выплаты адвокату «коррелирует с риском: наличие высокой степени риска повышает суммы вознаграждения, а при рассмотрении менее рискованных дел фигурируют меньшие суммы»⁴.

В копилку законопроектов

Нельзя сказать, что идея защиты режима законности и противодействия коррупции посредством исков граждан в защиту интересов групп или неопределенного круга лиц малоизвестна в кругах юридической общественности. Достаточно указать на известный учебник Н.Г.Елисеева «Гражданское процессуальное право зарубежных стран»⁵ и на блестящую монографию Г.О. Аболонина «Массовые иски»⁶ Скорее можно говорить, о том, что этот метод недооценивается в органах власти и среди политической элиты страны.

Причиной недостаточного внимания, а порой и прямого противодействия такому подходу в борьбе с коррупцией служат собственные интересы российской бюрократии. Действительно, законное противодействие коррупции тысяч активных, и главное, материально заинтересованных граждан может быть намного эффективнее прокурорского надзора. И при непредвзятом разбирательстве таких исков в суде в состоянии прикрыть источники незаконного обогащения.

Тем не менее, прогресс налицо: с 1 января 2010 г вступили в силу изменения в АПК РФ, дополнившие кодекс отдельной главой, регламентирующий процессуальный порядок рассмотрения исков в защиту прав и законных интересов группы лиц. Эту новеллу законодательства можно только приветствовать. Однако и в ней вопрос допуска рядовых граждан России к защите общественных интересов остался нерешенным. Понимая это, один из специалистов в этой сфере Г.О.Аболонин предложил проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ГПК РФ, АПК РФ и некоторые другие законодательные акты РФ в части обеспечения судебной защиты прав и законных интересов многочисленных групп лиц.»

Высоко оценивая саму инициативу разработки этого законопроекта, хотим отметить важные моменты, которые все равно не позволят в полной мере использовать активность граждан для противодействия коррупции, даже если он будет принят Государственной Думой.

Законопроект решает ряд частных проблем, связанных, прежде всего с упрощением процедуры рассмотрения однотипных претензий. Однако в проекте нет предложения по примеру других стран ввести универсальный характер исков в защиту неопределенного круга лиц. Повторяется существующая формулировка, что такие иски возможны, если они прямо указаны в соответствующем законе. Именно поэтому предлагается внести соответствующие изменения в Трудовой и Жилищный кодексы, законы «О прокуратуре», «О защите прав потребителей», «О защите конкуренции», «Об охране окружающей среды», «О рекламе», «О банках и банковской деятельности», «Об ОСАГО», «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг» и ряд других законов.

Но главное в том, что проект поправок не предусматривает право суда устанавливать поощрительный бонус инициаторам исков в защиту интересов неопределенного круга лиц, взявшим на себя тяготы по отстаиванию общих интересов. В отношении групповых исков казалось бы суду предоставляется возможность определять долю каждого участника группы из суммы присуждаемого возмещения, но ни о каком поощрении инициаторов тоже нет речи. Скорее всего, суды истолкуют свое право традиционно – всем одинаково – и пассивным, и активным. А это значит, что нам не придется ждать появления адвокатов-предпринимателей, инициативно (по доверенности от ущемленных активных граждан) ведущих борьбу с коррупцией и произволом.

В проекте поправок к АПК от всех членов группы требуется письменное заявление о присоединении к группе. При этом решение суда предлагается распространить только на тех участников группы, которые известят суд о своем намерении принять участие в производстве суда по делу группы. В своем решении арбитражный суд должен указать сведения о каждом участнике группы и размере присуждаемой ему суммы. Из этого следует, что тысячи мелких акционеров крупного банка, такого как ВТБ, в случае группового иска к менеджменту останутся без возмещения ущерба, если не прочитают и не отреагируют на напечатанное в газете сообщение. В поправках к АПК также не оговорено право суда устанавливать поощрительный бонус инициаторам.

Заимствовать институты важнее, чем технологии

  Так следует ли Россия узаконить и стимулировать такой метод борьбы с коррупцией, как иски граждан в защиту интересов групп и неопределенного круга лиц? Или достаточно довольствоваться стократным увеличением штрафов за бытовые взятки?

Полагают, что скудость российских правовых норм, позволяющих активным защищать общественные интересы, объясняется тем, что Россия принадлежит к романо-германской правовой семье, в которой прокурор – главный защитник общественных интересов. Как представитель государства он обязан выявлять нарушения и преследовать виновных. Гражданская частная инициатива в установлении режима законности в романо-германских странах законодательством отнюдь не приветствуется. Но как прокуратура в России может защищать общественные интересы, мы знаем по последним сообщениям о крышевании игорного бизнеса в Подмосковье. Любой организации, в том числе и прокуратуре, полезна конкуренция, особенно со стороны активных граждан.

В странах, относящихся к романо-германской правовой семье, всегда стремились придать каждому рассматриваемому в суде конфликту индивидуальность. Истец должен доказать, что были нарушены именно его права, указать на причиненный именно ему ущерб, наконец, сформулировать свои претензии. Но что делать, если своих претензий на рубль, а ущерб обществу на миллионы. И прокурор бездействует?

Нельзя отрицать, что англосаксонская и романо-германская правовые семьи сегодня все более сближаются и взаимно обогащаются. Примером может служить ФРГ, которая гражданам куда большую и ясную свободу при защите общественных интересов, нежели Россия. Сегодня в той или иной форме, классовые иски можно подать в Швеции, Индонезии, Израиле, Чили и т.д. Наделение общественных организаций и отдельных граждан правом на подачу иска в защиту общественных интересов является мировой тенденцией, идти против которой России не следует.

Необходимость переосмысления англосаксонского опыта применительно к российским реалиям не должно пугать. Тем более что право отдельных граждан подавать иски в защиту неопределенного круга лиц уже прописано в ГПК РФ!

Взятки откаты, как бытовые, так и беловоротничковые, относятся к типу крайне латентных, интимных нарушений закона. Эксперты оценивают раскрываемость одно на десять тысяч преступлений. Именно поэтому реальное противодействовать коррупции можно только с опорой на активное меньшинство, которое считает, что изменить жизнь в России можно, что обуздать коррупцию и создать конкуренцию во всех сферах жизни нам по силам. Таких граждан немного, но они готовы приложить свои силы, для того, чтобы изменить ситуацию в стране. Им для этого не хватает «правового оружия», - гарантированного законом права отстаивать общественные интересы.

Без поддержки активных граждан любой президент, каким бы квалифицированным юристом и сторонником модернизации он не был, не в состоянии обуздать в стране коррупцию. Можно принимать новые законы о полиции, можно увольнять прокуроров и требовать проверки деклараций чиновников – негативный результат кампании вполне предсказуем. Если власть и собственность в стране реально не разделены, если чиновники в погонах и без оных не служат, а делают свой бизнес, то вместо борьбы с коррупцией будет ее имитация. Ибо правительство объективно находится на вершине бюрократической пирамиды. Не могут лидеры без поддержки «снизу» идти против интересов чиновников, обуреваемых стремлением обрести богатство, используя свое служебное положение. Благие намерения правительства по борьбе с коррупцией обречены на неудачу, если не будет выстроен механизм содействия со стороны активной части общества.

У политической элиты должно хватить гибкости и мудрости использовать мировой опыт, позволяющий преодолеть разлитый в обществе социальный цинизм и правовой нигилизм, и опираясь на активное и законопослушное меньшинство, утвердить в стране верховенство закона. При этом реформаторы, как нынешние, так будущие должны знать инструментарий, который может быть применен. Положение критическое. По уровню коррупции мы находимся среди самых отсталых стран, а по оценке степени господства права, данной России Всемирным Банком в 2009 году, Россия получила 23.6 из 100 возможных. Дальше – некуда!

 

---